养老服务业是以老年人为服务对象，以政府、企事业单位、社会组织等为主体，为满足老年人多样化的养老服务需求、提供多种个性化服务与产品而发展起来的一种现代服务业，涉及老年人的衣、食、住、行等多个方面，包括生活照料与关怀、医疗保健与康复护理、情感交流与文化娱乐、长期照护与人格尊重以及老年信息服务等，是一种既具有市场性又具有公共性和福利性的服务业。

伴随着人口老龄化的快速发展和养老服务需求的急剧膨胀，一系列加快养老服务业发展的政策措施相继出台，政策的支持力度不断加大，养老服务业开始步入了发展的“快车道”。接下来，我们看一看近些年来中国养老服务业的发展现状，即喜与忧。三喜：

1. 政策陆续出台推动养老服务业发展

从推动养老服务业发展的政策方面来看，2013年国务院印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，对未来养老服务业发展作出全面部署，提出了推动养老服务业持续健康发展的目标。不仅如此，国务院各相关部门也相继出台文件，提出了明确的发展支持措施：

在鼓励社会力量参与方面，民政部、教育部、国家发改委等十部门联合发布了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》；

在价格政策方面，国家发改委出台了《关于规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的指导意见》；

在创新投融资方面，中国人民银行、民政部、银监会、证监会、保监会联合印发了《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》；

在市场准入方面，国务院印发了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》；

在养老服务业人才培养方面，教育部出台了《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》；

在土地使用方面，国土资源部印发了《养老服务设施用地指导意见》；

在强化督促落实方面，国家发改委会同民政部、全国老龄办印发了《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》，指导各地进一步做好加快养老服务业发展的工作。

上述各项政策的密集出台，对推动和加快养老服务业的发展具有重要的指导意义。首先，政策内容综合全面，既包含宏观层面，也涉及微观层面；其次，从政策发布来看，政府各部门之间通力合作，形成了“政策套餐”，有利于提升政策对推动养老服务业发展的“组合效应”；再次，政策更加精准，针对性更强，有利于市场主体获得相应的市场“份额蛋糕”；最后，进一步放开市场准入，更加注重发挥市场的决定性作用，促进民营资本的介入。目前，政策的积极效应逐步显现。

在“政策套餐”利好的带动下，我国养老服务业的发展明显增速。

第一，养老床位和养老机构的数量不断增多。作为养老服务的主要内容之一，养老服务机构的数量也呈现出快速增长的势头。《2018年民政事业改革发展情况》显示，截至2018年底，全国养老服务机构近3万个，养老服务床位746.4万张。

第二，各级资金投入持续增加，尤其是地方政府财政资金的投入，超过了政府财政资金投入总量的95%。以山东省为例，2014至2016年间，山东省财政兑付养老服务业发展专项资金共计24．74亿元，带动市县和社会投入资金223亿元。

第三，投融资能力不断加强，例如，湖北省设立了养老服务业发展引导基金，基金规模达到6个亿；福建省2016年也设立了总规模达60亿元的养老产业投资基金。

第四，在用地、降低准入门槛等问题上，各地也采取了相应措施。例如，针对制约养老机构发展的用地问题，上海于2017年启用了首块养老专项用地；《广州市养老服务机构设施布局规划（2013－2020年）》规划了53处养老机构建设用地，并于2015年投放了首批社会福利用地，共11个地块，总用地面积超过35万平方米，将建设18494个养老床位。

第五，在人才培养方面，福建省颁布了《关于加快发展养老服务业的实施意见》，由政府对文化程度较低、但有较强实际动手能力的“4050”护理人员提供资金免费培训，并将培训、取得职业资格证书与从业人员工资晋级相结合。 

总之，从中央到地方，促进养老服务业发展的政策体系已经初步形成，政策的正向效应业已初步呈现。

2. 市场投资主体日趋多元

从养老服务业的市场投资来看，随着政府政策扶持力度的加强和养老服务市场需求规模的扩大，养老服务业成为市场投资的新亮点，包括保险资金、外资等在内的国内外多种资本纷纷投资养老服务业，特别是民间资本投资养老服务业的积极性明显提升。

如在老年人用品方面，美国雅培制药有限公司开始关注中国老年营养饮品研究，金佰利公司已开始挖掘国内成人纸尿裤市场；在养老地产方面，泰康人寿保险股份有限公司在上海、三亚等地完成了医养社区“七城联动”布局之后，其第八个候鸟式连锁医养社区也已落户杭州。

此外，随着养老市场的不断扩大，养老地产开发的逐渐成熟，专业性的养老服务运营机构或企业也在不断增多，如上海亲和源、康乐年华等。

3. 养老服务业发展趋势

一是基于互联网＋、物联网等智能化网络服务平台的完善，移动医疗、电子健康等信息化养老服务项目的出现，智能化、网络化成为养老服务业未来发展的重要方向。《全国智能化养老实验基地建设规范》明确提出，力争5年内在全国建设100家“智能化养老实验基地”。

二是养老服务业逐步向社会化、市场化、产业化拓展。政府引导鼓励，社会各界力量共同参与，运用各自资源为老年人提供养老服务，而老年人需求的个性化与多元化，也为我国老年市场的发展提供了必要的条件。养老产业化、老年社区服务、老年教育、老年旅游等得到很大发展，老龄产业将向纵深发展。目前，一些国外的养老服务机构已经开始进入中国的养老服务市场，品质卓越的法国养老服务、细致高端的日本养老服务等都开始了对中国养老市场的角逐。

然而，从养老服务业的发展规模来看，目前还相对比较弱小，明显滞后于快速发展的人口老龄化形势和经济发展形势，特别是养老产品市场的发展比较缓慢。与发达国家相比，我国的养老服务业不仅发展规模小，而且至今尚未形成产业链。

我国养老产业规模目前仅为4.1万亿元，占ＧＤＰ的比例低于7%，而美国养老服务消费占本国ＧＤＰ的比例为22．3%，欧洲养老产业占ＧＤＰ的比例则达到28．5%。诚然，随着我国养老服务业的快速发展，这种情况将会逐渐改变。根据中国老龄工作委员会的预测，我国养老服务业的规模到2020年将达到8万亿元，2030年将达到22万亿元，未来10－15年是养老服务业快速发展的黄金时期。

此外，伴随着养老服务业的发展，一大批可以直接为养老服务机构的运营、管理和培训等提供专业化服务的机构与组织也会随之产生，各类教育培训市场也将应运而生，从而有利于养老服务业产业链的形成。

总之“十二五”期间，在国家政策的引导和支持下，我国养老服务业得到了比较迅速地发展，但从总体上来看，养老服务的供给与需求仍然是不平衡的，老年人巨大的、多样化的养老需求，与相对匮乏的养老服务供给不相匹配，从而在一定程度上影响和制约着整个养老服务业的发展。

我国老年人口基数大，增长速度快，老年抚养比持续上升。资料显示，2016年我国的老年抚养比达到15．1%。面对日益庞大的老年群体，处在发展中的我国养老服务业的不足和短板显而易见，养老服务的存量供给匮乏，养老服务供给效率低下的情况突出，而且短期内尚无法得到迅速改变。

此外，养老机构服务对象不能全覆盖，服务项目不够精细，服务功能单一，服务层次不高，致使养老服务的有效性降低，进而加重了养老服务供给不足的局面；而另一方面则是老年人群体的巨大养老服务需求。供需失衡，成为我国养老服务发展的突出短板。六忧：

1. 政策的可操作性不强，“碎片化”明显。

近年来，国家相关部门和各级地方政府先后制定实施了一系列加快养老服务业发展的政策措施，有力地促进了我国养老服务业的发展。但是，一些政策在实施过程中也暴露出了不少问题：

部分优惠政策落实不到位，作用不明显；有的政策比较宏观笼统，可操作性不强，执行难度较大；相关配套政策不全，政策的“碎片化”特征明显，系统性不够，尚未形成健全完善的政策体系；同时，促进养老服务业发展的体制机制不完善，管理缺乏有效性。

此外，国家在顶层设计上尚未对养老服务事业和产业的界限做出明确界定，对公办养老机构与民办养老机构的准入门槛及相关标准也没有做出明确规定。因此，随着供给侧改革的深入，必须进一步加强养老服务业发展的政策供给，完善顶层设计，提高政策的可操作性，为养老服务业的健康有序发展提供扎实的政策支撑。

2. 财政投入不足，发展不平衡。

当前，政府对养老服务业的投入渠道主要有中央和地方的公共财政支出、彩票公益金收入等。从中央和地方投入的资金比重来看，地方政府投入超过了95%，基本负担着养老服务业的主要支出。2014年，财政社会保障支出超过15000亿元，占全部财政支出的比例超过10%。其中，用于支持养老服务业发展的支出仅为82．3亿元。 

现阶段，我国养老服务业发展的财政投入绝大部分是用于养老机构的建设运营，而没有将其作为一种主要的服务供给方式发挥其功能。不仅如此，受财政投入不足等经济因素的制约，发展不平衡也是我国养老服务业发展进程中存在的主要问题之一，这种不平衡主要是区域之间、城乡之间养老服务业发展的不平衡。长此以往，养老服务业在不同地区之间、城乡之间的发展差距会越来越大。

3. 服务人员素质不高，缺少专业人才。

推进供给侧改革，加快养老服务业发展，离不开专业人才的支撑。根据测算，目前全国仅是养老机构的老年人护理人员缺口就达到180万［7］。而另一方面则是我国养老服务领域从业人员的整体素质普遍不高，整个从业人员队伍波动性大，缺乏稳定性。

目前，在我国的养老机构中，一是护理人员年龄偏大，中年护理员是当下养老护理员服务队伍的主力军，这部分人缺乏岗位专业技术培训，并且多是“补偿式培训”，专业知识缺乏，且持证比例不高。据山东英才学院2013年的调查，被访的养老服务机构中，40岁以上的护理服务人员占到了64%，下岗职工和农村务工人员占到了74%，有中级职称的仅占1%，没有职称的高达79%。

二是年轻护理员缺乏，尤其是男性护理员更加缺乏，由于流动性比较大，养老护理员队伍普遍处于不稳定的状态。当前，年轻人已经开始涉足养老服务业，但由于薪酬待遇、社会地位以及职业生涯发展等原因，大都不愿从事具体的护理工作，人员流失比较严重。

三是管理人员缺乏专业性，专业储备不足，管理理念落后，从而影响养老服务质量的提升。

4. 市场化程度低，竞争性不足。

长期以来，我国老年人所需的各种养老服务，主要是由公办养老机构或医疗卫生机构来供给，由于我国养老服务业发展起步较晚，且发展时间较短，其市场化程度相对较低，竞争性不强。

首先，养老服务产品结构单一，盈利空间不大。以养老机构为例，在受访的257家养老机构中，48．1%的运营状况属基本持平，32．5%亏损，有盈余的仅占19．4%。可见，养老服务业的发展基本上都是微利运营。在社区养老服务设施方面，大都是由政府出资建设，民营资本参与建设的相对较少。

其次，养老服务的价格形成机制缺乏合理性。我国养老服务的市场还没有科学的价格形成机制，其中较为突出的是市场在养老服务价格形成过程中所发挥的作用极其有限，特别是对公办养老机构而言，其所提供的养老服务的价格大都由政府决定。

再次，我国的养老服务市场还缺乏充分竞争，没有形成合理的市场竞争机制。公共资源在公办养老机构与民办养老机构之间的配置不合理，不仅造成了养老服务市场竞争活力的缺失，阻碍了养老服务市场的发展完善，也不利于养老服务业的健康发展。

5. 养老服务标准不健全，缺乏明确性。

当前，我国养老服务标准不健全，规范不明确，养老服务质量、服务资质等多方面的标准还有待完善。养老服务业是一项高风险行业，由于老年人发生意外的风险较高，致使不少投资者不敢从事该行业。通过制定出台明确的标准，一方面有助于解决养老服务的质量问题，提升养老服务的供给水平；另一方面也有利于养老机构和服务人员规避风险，而且也有利于更多的经营主体投资和从事养老服务业。

总体来看，目前我国还没有完整的养老服务标准体系，无法确保养老机构的规范运营和养老服务业的规范发展，养老机构无法实现规模化、连锁化的经营。

6. 数据供给缺乏共享性。

当今时代是信息化时代，更是数据共享的时代，基于数据共享的智能化、网络化技术已经广泛运用到各个行业和领域，养老服务业的发展也需要数据共享的支撑。相比发达国家，目前我国在数据共享方面特别是数据共享的基础设施建设还比较落后，智能化技术设备在养老服务领域中的应用相对有限，数据信息开放程度较差。

同时，由于信息化程度低，缺乏合作交流平台，相关部门在数据共享方面存在障碍，导致信息获取不完整，数据分析力度不强，利用效率不高，支撑养老服务业发展的力度相对薄弱，最终在一定程度上限制了养老服务业的高效发展。

免责声明：本文摘选自《供给侧改革下养老服务业发展研究》，原文刊发于河北大学学报（哲学社会科学版）2018年1月第43卷第1期。部分资讯、素材来源于网络，如有侵权请联系本网删除。作者：链老网；